Nuestro problema con la democracia

Tengo la impresión de que una parte importante del malestar político contemporáneo está siendo mal diagnosticada. Se habla con frecuencia de una “crisis de la democracia”, de un supuesto cansancio ciudadano con las instituciones representativas e incluso de una creciente fascinación por soluciones autoritarias. A veces se presenta el fenómeno como si una parte de la población, y particularmente los jóvenes, hubiera empezado a considerar la libertad política una extravagancia prescindible frente a la promesa de orden, seguridad o prosperidad. Sin embargo, quizá estemos formulando mal la pregunta. Tal vez el problema no sea exactamente que las sociedades hayan dejado de valorar la democracia, sino que una parte creciente de la ciudadanía empieza a dudar de que las instituciones democráticas sean capaces de resolver los problemas materiales que organizan su vida cotidiana.

La distinción no es menor. Una persona puede defender con absoluta convicción la libertad de expresión, las elecciones competitivas, el pluralismo político y la alternancia en el poder y, al mismo tiempo, sentirse profundamente frustrada porque trabaja durante años sin conseguir acceder a una vivienda, porque observa cómo disminuye su capacidad adquisitiva o porque percibe que las decisiones políticas apenas alteran determinadas condiciones fundamentales de su existencia. Esa persona no necesariamente ha dejado de ser demócrata. Puede estar empezando, simplemente, a preguntarse qué obtiene de la democracia además del derecho a elegir periódicamente quién administrará una realidad que, desde su experiencia, cambia demasiado poco.

Creo que ahí se encuentra una de las tensiones políticas fundamentales de nuestro tiempo. Durante décadas hemos vinculado democracia, desarrollo económico, movilidad social y expansión de derechos como si formasen parte de un mismo proceso histórico. Sin embargo, esas dimensiones pueden separarse. Una democracia puede ser políticamente libre y económicamente desigual. Puede celebrar elecciones competitivas y convivir con una generación incapaz de emanciparse. Puede garantizar derechos individuales y mantener mercados de vivienda prácticamente inaccesibles para una parte considerable de la población. Puede disponer de instituciones formalmente sólidas y, al mismo tiempo, producir una sensación persistente de impotencia política.

Cuando esto ocurre, la legitimidad democrática comienza a desgastarse por un lugar distinto del que solemos mirar.

Conviene empezar por una precisión básica. España es una democracia parlamentaria. Los ciudadanos no eligen directamente al presidente del Gobierno, sino a los representantes que integran las Cortes Generales, y es el Congreso de los Diputados quien inviste al presidente. Esto significa que ser la fuerza más votada no equivale necesariamente a gobernar. El sistema no premia jurídicamente a quien obtiene más votos con el derecho automático a formar gobierno; exige construir una mayoría parlamentaria suficiente. Puede gustarnos más o menos la aritmética que resulte de una elección, pero la legitimidad de un gobierno parlamentario procede precisamente de su capacidad para obtener la confianza del Congreso conforme a las reglas constitucionales.

Esta aclaración resulta aparentemente elemental, pero dice bastante sobre nuestra cultura política. Buena parte de las disputas contemporáneas se desarrollan utilizando categorías presidenciales dentro de un sistema que no lo es. Hablamos de “ganadores” y “perdedores” como si una elección general fuera una final deportiva cuyo vencedor recibe directamente la presidencia. No funciona así. En una democracia parlamentaria, votar no consiste únicamente en escoger un gobierno; consiste en determinar una correlación de fuerzas a partir de la cual habrá que construirlo.

Esto tiene consecuencias importantes. La negociación no es una anomalía del sistema. Es una de sus funciones. Los pactos parlamentarios, las coaliciones y las concesiones entre fuerzas políticas pueden ser desagradables, oportunistas o incluso profundamente criticables, pero no constituyen por sí mismos una desviación democrática. Son una consecuencia previsible de una sociedad plural donde ninguna fuerza consigue representar por sí sola a una mayoría suficiente.

El problema aparece cuando la ciudadanía espera de ese mecanismo algo diferente de aquello para lo que fue diseñado.

Durante mucho tiempo hemos explicado la democracia como el gobierno del pueblo. La fórmula tiene una potencia simbólica extraordinaria, pero describe de manera imperfecta el funcionamiento cotidiano de las democracias representativas contemporáneas. El ciudadano no decide directamente la mayoría de las políticas públicas. Tampoco controla de forma permanente a sus representantes. Lo que hace fundamentalmente es seleccionar entre alternativas políticas, otorgarles temporalmente capacidad de decisión y conservar la posibilidad de retirársela.

Joseph Schumpeter formuló una versión deliberadamente austera de esta idea: la democracia podía entenderse como un procedimiento competitivo mediante el cual diferentes élites disputan el voto ciudadano para obtener capacidad de gobierno. Robert Dahl amplió considerablemente esa concepción al insistir en las condiciones necesarias para que esa competencia resulte efectivamente democrática: pluralismo, participación, libertad de expresión, fuentes alternativas de información, elecciones libres y posibilidad real de oposición.

Bernard Manin añadió después una observación especialmente útil para comprender nuestra época. Las democracias representativas habrían evolucionado desde el parlamentarismo clásico hacia una “democracia de partidos” y, posteriormente, hacia una “democracia de audiencia”, en la que la relación entre gobernantes y ciudadanos se encuentra cada vez más mediada por la comunicación, la personalización del liderazgo y la construcción pública de la imagen política.

El ciudadano conserva capacidad de sanción, pero esa capacidad es intermitente. Puede votar, organizarse, participar en partidos, sindicatos o asociaciones, manifestarse, recurrir a tribunales, intervenir en la conversación pública y ejercer distintas formas de presión colectiva. No está condenado a emitir una papeleta cada cuatro años y permanecer después completamente pasivo. Pero tampoco dispone de un mandato imperativo permanente sobre sus representantes. Las democracias liberales contemporáneas combinan participación ciudadana con una considerable autonomía de quienes gobiernan.

Incluso el programa electoral tiene una naturaleza más compleja de la que a menudo suponemos. No es un contrato privado jurídicamente exigible punto por punto. Funciona como compromiso político, instrumento de competencia electoral y referencia para evaluar posteriormente la acción de gobierno, pero las condiciones en las que se ejerce el poder cambian. Una crisis económica, una guerra, una pandemia o una modificación radical del contexto internacional puede volver absurda una promesa que seis meses antes parecía razonable. Exigir que todo gobierno ejecute literalmente su programa con independencia de las circunstancias sería confundir coherencia democrática con rigidez administrativa.

Esto no significa que las promesas electorales carezcan de importancia. Significa que el mecanismo de responsabilidad es fundamentalmente político: quien incumple debe explicar, justificar y asumir eventualmente el coste electoral de haberlo hecho.

Hasta aquí podríamos describir la democracia como un sistema institucional para gestionar desacuerdos, seleccionar gobernantes y limitar el poder. Y, en esos términos, su contribución histórica resulta extraordinaria. Podemos organizar partidos, publicar críticas al gobierno, leer autores incompatibles entre sí, cambiar de religión, no tener ninguna, amar a quien queramos, protestar contra nuestros gobernantes e incluso defender públicamente la sustitución del propio sistema político siempre que lo hagamos dentro de los límites establecidos por el orden jurídico.

No conviene trivializar estas libertades por el hecho de haber nacido dentro de ellas. Buena parte de la historia humana transcurrió sin garantías semejantes.

Pero la democracia enfrenta una dificultad cuando pretende legitimarse únicamente sobre esa dimensión.

Decirle a una persona de treinta años que no puede pagar un alquiler pero que posee libertad de expresión es políticamente correcto y socialmente insuficiente. Del mismo modo que garantizar elecciones libres no resuelve el problema de quien trabaja y continúa siendo pobre, recordar la existencia del pluralismo político no elimina la sensación de fracaso que produce no poder construir un proyecto de vida mínimamente estable.

Aquí aparece la dimensión material de la legitimidad.

En ciencia política suele distinguirse entre distintas fuentes de legitimidad democrática. Una procede de los procedimientos: quién decide, cómo accede al poder, qué controles existen y hasta qué punto puede participar la ciudadanía. Otra deriva de los resultados: qué capacidad tienen las instituciones para resolver problemas y producir bienes públicos. Simplificando mucho, podríamos hablar de legitimidad de entrada y legitimidad de salida. Una democracia necesita que sus decisiones procedan de mecanismos considerados legítimos, pero también que esas decisiones produzcan resultados suficientemente aceptables para mantener la confianza social.

Cuando una de las dos dimensiones se deteriora, la otra puede sostener temporalmente el sistema. Cuando ambas empiezan a deteriorarse simultáneamente, el problema se vuelve mucho más serio.

Por eso me parece insuficiente interpretar cualquier simpatía hacia soluciones autoritarias como una súbita conversión ideológica al autoritarismo. En ocasiones existe, naturalmente, una verdadera preferencia por sociedades menos plurales y líderes menos limitados institucionalmente. Pero en otros casos lo que aparece es algo más instrumental: “si alguien solucionara estos problemas, quizá estaría dispuesto a concederle más poder”.

Esa frase contiene uno de los riesgos políticos más antiguos.

La promesa del gobierno de los mejores precede con mucho a las democracias modernas. Platón desconfiaba profundamente del gobierno popular porque consideraba que una multitud guiada por deseos, pasiones e intereses inmediatos difícilmente podría gobernar con sabiduría. Frente a ella aparecía la figura del gobernante formado, capaz de conocer el bien y actuar conforme a él.

La intuición continúa siendo seductora dos milenios después. ¿Por qué dejar decisiones extremadamente complejas en manos de políticos sometidos a campañas electorales, encuestas y ciclos de cuatro años cuando podrían tomarlas especialistas técnicamente preparados? ¿Por qué no delegar la política económica en los mejores economistas, la política sanitaria en médicos y epidemiólogos, la educación en pedagogos y la planificación urbana en arquitectos e ingenieros?

El problema comienza apenas formulamos la siguiente pregunta: ¿qué significa “mejor”?

Un economista puede maximizar crecimiento. Otro puede priorizar reducción de desigualdad. Un tercero puede considerar que la estabilidad fiscal debe prevalecer sobre ambos objetivos. Los tres pueden ser excelentes técnicos y recomendar políticas completamente incompatibles. La discrepancia no surge necesariamente porque alguno ignore los datos. Surge porque muchas decisiones políticas contienen juicios acerca de qué debe valorarse y quién debe asumir los costes.

Construir viviendas puede aumentar la oferta y reducir precios, pero también modificar barrios, afectar propietarios, cambiar densidades urbanas y alterar infraestructuras. Aumentar impuestos puede financiar mejores servicios y, simultáneamente, trasladar costes a determinados grupos. Reducir gasto puede mejorar ciertas variables fiscales mientras empeora prestaciones públicas. No existe un algoritmo técnico que pueda decidir qué distribución de costes y beneficios es moralmente correcta.

La política comienza precisamente donde la técnica deja de poder resolver por sí sola el conflicto.

Esto no convierte el conocimiento experto en irrelevante. Al contrario. Una democracia seria necesita administraciones competentes, organismos especializados, conocimiento científico y funcionarios capaces de evaluar las consecuencias de las decisiones. El problema aparece cuando confundimos saber cómo alcanzar un objetivo con tener autoridad para decidir qué objetivo debe perseguirse.

Un ingeniero puede explicar cuál es la manera más eficiente de construir una presa. No puede determinar por esa sola condición si la sociedad debe inundar un valle, desplazar una población y alterar un ecosistema para obtener electricidad. Esa decisión contiene valores, intereses contrapuestos y una distribución de costes que exceden la competencia técnica.

Por eso la tecnocracia nunca elimina verdaderamente la política. La oculta.

Alguien tiene que seleccionar a los expertos. Alguien tiene que definir los indicadores mediante los cuales serán evaluados. Alguien debe decidir qué problema se considera prioritario. Y, sobre todo, alguien debe responder cuando las decisiones producen consecuencias negativas.

Ese último punto resulta fundamental. La democracia no garantiza que gobiernen los mejores. Tampoco garantiza que quienes ocupan cargos públicos sean virtuosos, competentes o incorruptibles. La historia de cualquier democracia contiene suficientes ejemplos para abandonar rápidamente semejante ingenuidad.

Lo que ofrece es algo distinto: la posibilidad institucionalizada de reemplazar a quienes gobiernan sin necesidad de destruir el sistema que permite gobernar.

Karl Popper formuló el problema de una manera especialmente fértil. Quizá la cuestión política fundamental no sea quién debe gobernar, porque ninguna sociedad puede garantizar que siempre gobiernen los sabios. Tal vez la pregunta correcta sea cómo diseñamos instituciones que permitan deshacernos de malos gobernantes sin violencia.

Vista así, la alternancia política deja de parecer una característica secundaria. Es una tecnología institucional extraordinaria.

Un régimen autoritario puede tener un dirigente muy competente. También puede tener uno desastroso. El problema es que, cuando aparece el segundo, la sociedad dispone de muchos menos mecanismos para corregir el error. Si hemos eliminado la competencia política porque confiábamos en que gobernarían los mejores, descubrimos demasiado tarde que también hemos eliminado el procedimiento que permitía reemplazarlos cuando dejaban de serlo.

La democracia es profundamente escéptica respecto de la naturaleza humana. Su arquitectura parte de una idea mucho menos romántica de la que sugieren algunos discursos: nadie debería disponer de poder ilimitado porque nadie merece confianza ilimitada.

Sin embargo, defender la democracia únicamente porque permite expulsar gobernantes resulta insuficiente para resolver el malestar actual.

La democracia necesita demostrar también que puede gobernar.

Durante demasiado tiempo cierta defensa liberal del sistema ha respondido a la insatisfacción ciudadana recitando correctamente sus garantías formales. Cuando alguien señala que no puede acceder a una vivienda, se recuerda que vivimos en una sociedad libre. Cuando aumenta la precariedad, se responde que existen elecciones. Cuando una generación percibe que vivirá peor que la anterior, se insiste en que las alternativas autoritarias serían más peligrosas.

Todo eso puede ser cierto y seguir siendo políticamente insuficiente.

Porque los sistemas políticos no se sostienen solamente mediante comparaciones con aquello que podría ser peor. Necesitan ofrecer razones positivas para confiar en ellos.

Una democracia que permite hablar pero no consigue generar expectativas razonables de futuro terminará erosionando su propia legitimidad. Una sociedad en la que amplios grupos consideran imposible emanciparse, formar una familia, acceder a una vivienda o mantener un nivel de vida mínimamente estable genera las condiciones para que aparezca una pregunta inquietante: ¿para qué sirve exactamente este sistema?

La respuesta no puede ser que la democracia deba garantizar directamente la felicidad ni que exista un derecho político a obtener cualquier resultado económico deseado. Ningún régimen puede hacerlo. Además, muchas variables que condicionan el bienestar exceden la capacidad de cualquier gobierno nacional.

Pero sí podemos exigir algo diferente: capacidad de acción, rendición de cuentas y una distribución de oportunidades compatible con la propia promesa democrática.

Porque una ciudadanía políticamente igual pero estructuralmente incapaz de acceder a recursos fundamentales vive una igualdad incompleta.

El voto de una persona con enormes recursos económicos pesa formalmente lo mismo que el de quien apenas llega a fin de mes. Pero ambas personas no disponen necesariamente de la misma capacidad de influencia, del mismo tiempo para participar políticamente, de los mismos conocimientos, de las mismas redes ni de la misma facilidad para hacer escuchar sus intereses.

Las democracias contemporáneas enfrentan así una tensión que no desaparece con la celebración periódica de elecciones: la igualdad política convive con desigualdades económicas capaces de alterar el ejercicio real de esa igualdad.

Por eso la defensa de la democracia no puede limitarse a conservar intactas las instituciones existentes. Defender una democracia implica también preguntarse continuamente si esas instituciones siguen cumpliendo las funciones para las que fueron creadas y si pueden reformarse para ampliar la capacidad efectiva de participación, control y bienestar.

La Constitución de 1978 y los acuerdos políticos de la Transición no son un punto final de la historia española. Ningún arreglo institucional debería serlo. Una democracia sana no convierte sus instituciones en reliquias intocables; las somete periódicamente a evaluación precisamente porque pretende conservar su legitimidad.

Reformar una democracia no significa despreciarla. Puede significar exactamente lo contrario: tomársela suficientemente en serio como para no confundirla con la forma histórica concreta que adoptó en determinado momento.

Quizá necesitemos mejores mecanismos de participación. Quizá debamos revisar determinadas formas de representación. Quizá haya que fortalecer controles institucionales, aumentar la transparencia, mejorar los procesos deliberativos o repensar la relación entre ciudadanía, partidos y administraciones públicas. Ninguna de esas discusiones amenaza necesariamente a la democracia. Son discusiones democráticas acerca de cómo hacerla funcionar mejor.

Y también tendremos que recuperar una conversación incómoda sobre los resultados materiales que esperamos de ella.

Una democracia no pierde su condición democrática porque exista inflación, desempleo o una crisis inmobiliaria. Pero puede perder lentamente la adhesión de sus ciudadanos si durante demasiado tiempo parece incapaz de afrontar esos problemas.

La libertad política y el bienestar económico no son intercambiables. Sería absurdo sacrificar la primera con la esperanza de obtener automáticamente el segundo. La historia ofrece demasiados ejemplos de regímenes que eliminaron libertades sin producir después la prosperidad prometida.

Pero también sería un error utilizar esa constatación como excusa para conformarnos con una democracia materialmente mediocre.

No deberíamos tener que elegir entre libertad y bienestar.

La ambición democrática debería consistir precisamente en demostrar que una sociedad puede conservar el pluralismo, limitar el poder, respetar derechos individuales y, al mismo tiempo, construir instituciones capaces de mejorar las condiciones materiales de quienes la integran.

Ese es, a mi juicio, nuestro verdadero problema con la democracia. No que tengamos demasiada. Quizá que nos hemos acostumbrado a pedirle demasiado poco.

Durante décadas hemos aprendido a defenderla fundamentalmente como un régimen de libertades. Y con razón. Pero ahora necesitamos recordar que la democracia contiene también una promesa de ciudadanía: que las personas sometidas colectivamente a unas reglas poseen no solo el derecho formal de opinar sobre ellas, sino alguna capacidad efectiva para influir en la sociedad que esas reglas producen.

La cuestión decisiva de los próximos años probablemente no sea si las democracias occidentales conservarán elecciones. Es si conservarán ciudadanos convencidos de que esas elecciones continúan siendo una herramienta significativa para alterar su futuro.

Porque cuando una generación llega a la conclusión de que puede cambiar de gobierno pero no puede cambiar nada importante de su vida, el problema ya no es únicamente económico.

Es democrático.

Y si queremos defender la democracia frente a quienes prometen sustituirla por autoridad, orden o eficiencia, quizá no baste con explicar que esas alternativas son peligrosas.

Habrá que demostrar algo más difícil:

que la libertad también puede funcionar.